【摘　要】行政公产制度是现代行政法之精髓——给付行政或服务行政的基本体现，任何一个法治国家，或一个要成为法治国家者，都要建立公产制度。本文重点阐述了在我国建立公产制度的现实基础和理论基础，并从我国的制度、现实、法律等方面分析建立我国公产制度的基本架构，并提出了相关的立法建议。
     【关键词】公产；公产制度；基本架构

      行政公产是行政法学上的重要内容，同行政主体、行政行为一起构成了行政手段系统。公产的概念是行政公产理论中的起始性问题，是我们进一步探讨行政公产理论的起点。德国行政法学上对公产的称谓是“公物”，指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政权力支配的物。我国台湾学者亦称之为公物，认为公物系指直接公的目的使用之物，并处于国家或其他行政主体所得支配者而言。我国行政法上并无公产这一概念，在此采用行政法学界的通说，即公产是指由行政主体所有或者管理支配，直接为公用目的而使用的财产。
      一、我国建立公产制度的现实基础
      由于我国土地公有制这一基本制度的确立，土地在我国完全具有“公”的性质，而与之相关联的道路、河流、医院、学校也都有了“公”的面纱。也就是说，正是因为土地公有制，使得我国“公产”有了更庞大的群体，几乎所有的事物都与土地有关。
      我国行政法尚无涉及公产这一概念，但我国《公路法》、《铁路法》、《电力法》等都对公路、铁路、电力等特别公产进行了规定，只是在各个部门法或特别法中分别规定显得凌乱。而在刚刚通过的《物权法》中，又有欲将公产纳入物权法保护范畴的意向。公产制度是行政法学中的主体内容，理应由行政法来规制。因此，我们所要解决的问题不仅在于建立一套在行政法框架下的系统、完整的公产制度，还要处理好同其他各种法律规定的衔接问题。
      二、我国公产制度的理论基础
      公私法之分，在资本主义的自由商品经济时代有着积极的意义，对资本主义国家尤其是大陆法系国家建构法律体系起到了重要作用。公私法在中国的生成及两者之分，直接溯源于苏联。但长期以来，我国法学界否定了这一公私法之分。公法涉及国家事务；而私法则涉及私人事务。由于公法与私法的划分，才产生了公产与私产的概念，才有必要建立公产制度。因而，公私法划分理论是建立公产制度的最基本的理论前提，也是建立完整的法律体系的基础。
      在公私法划分理论的指导下，就有了与公法和私法相对应的公产与私产的区别以及公所有权和私所有权的区分。行政主体基于公所有权而所有或管理公产，也就生成了公产制度。在建立公产制度的条件下，我们可以对公所有权作广义的理解，即包括公所有权和管理权，这样在私所有权的情况下，行政主体行使管理权即可。实现公产的公共效益的权利，就是我们通常所称的“权力”。所谓公权利特殊性有两层含义：一是权利主体特殊；二是权利目的特殊。一方面，作为行使该项权利的行政主体，其本身因享有行政权而在社会中处于强势地位，其在行使权利的过程中有各种各样的强制措施和手段来保证权利的实现。另一方面，该项公权利的目的在于保障和实现公产上的公共使用效益，因而带有一定的公益性和强制性。
      三、我国公产制度的主要内容
      笔者在研究借鉴法国和德国公产制度的基础上，认为一套完备的公产制度体系应当包括公产的界定、设置、使用、管理、保护、消灭和有关法律责任等问题。
      （一） 公产的界定和设置
      我国行政法学界的通说认为，公产是指行政主体所有或管理支配，直接为公用目的而使用的财产。第一，公产是由行政主体所有或管理支配的。即要成为公产者，要么为行政主体所有，要么受行政主体管理支配。第二，公产的目的在于实现公用目的，即只要某项财产使用符合公用目的，该财产就可能成为公产。为便于阐述公产的设置，有必要引进一种分类，即将公产分为公有公产和私有公产。很显然，这种按照公产所有权不同而进行的分类最具实用性、最有意义，因为这两类公产由于所有权的差异，其获取程序、管理手段、使用原则等也有不同。概言之，那些由行政主体所有或管理支配，直接为公有目的而使用的财产就是公产。
      （二） 公产的使用
      如果按照使用公产的主体和目的不同，公产的使用主要有两种情形：（１）公众直接参与的使用；（２）行政主体为公务目的的使用。这两种情形同法国公产制度的共用公产和公共公产的使用是相对应的。如果按照法国公产制度上的理解，以上两种情形中又有分类，即各自有普通共同使用和特别独占使用之分，但这样的分类无疑是将公产的使用问题复杂化了。另外，需要注意公产使用的收费问题。一方面，由于公产存在的特定目的，自由、免费、平等的使用已成为公产使用的传统原则。另一方面，为发挥公产的最大使用效益，就必须保护公民最基本的免费使用权，使公民成为行政公产的真正受益者。但是，无偿使用公产原则在现代社会遭遇了挑战和限制。为了保护公产在长期、多次使用之后的完整和降低行政管理活动的成本，有偿使用公产被纳入公产使用的体系之内。但是，收费仅仅是例外，且只有两种情形：防止出现拥挤效应和为了收取管理成本。
      （三） 公产的管理
      公产的管理者理所当然是行政主体。在我国，行政主体主要有两类：行政机关和被授权组织。其中，被授权组织是基于法律、行政法规、规章的授权而享有行政主体资格的。公产管理机关的确定，应考虑其职能的实现是否与待管理公产相关。众所周知，在公产管理过程中，滥用权力的现象十分常见。事实上，行政主体的自由裁量权是必要的，但是合理的界限更为重要。管理者的法律责任是要解决管理者在管理公产的过程中损坏公产，导致公共利益或公产使用人的利益受损时应承担何种法律责任的问题。从行政法上来分析，公产中的被管理者是行政管理关系中的行政相对人，包括使用公产的个人和组织，即那些期望通过使用公产而实现自己私人利益的个人和组织。例如：行人通过道路；社会组织利用体育馆等。管理者与被管理者的权利（力）和义务是相对应的。简言之，就是在公产上实现自身利益所必需享有的权利。被管理者滥用权利或怠于履行义务而给公产造成损害会产生的法律责任。在形式上类同管理者的法律责任，包括民事责任、行政责任、刑事责任等。
      （四）公产的保护
      公产的保护是公产管理中的一部分内容，因为其直接关系到公产使用的完整性和高效性，因而有必要予以重视。第一，公产维修费用的支付。由于公产的管理者是行政机关及被授权组织，因而维修者一般情况下就是管理者。每个担负着管理公产的职能的行政主体都应该有这样一项预算，即为保障其所管理的公产的公共使用效益的发挥而必须支付的费用。第二，公产保护的诉讼问题。  （１）诉讼主体。公产的所有者和管理者是行政主体，那么公产上利益受损时理应由行政主体作为起诉方。但实践中往往产生因行政主体怠于行使管理职能而导致的公产之损害。这里有必要引进公益诉讼的概念，即为公共利益而进行的诉讼。具体到公产的保护中，起诉人最好公产管理监督机关。（２）诉讼性质。由于公产诉讼中有一方当事人是行政主体，该类诉讼的性质就有些复杂。若个人或组织在使用公产的过程中导致公产利益受损的，产生财产责任，为民事诉讼；若使用中有故意或重大过失，导致公共利益受损，以致危害公共安全，后果严重的，为刑事诉讼；若行政主体怠于行使管理职能而造成公产利益受损的，为行政诉讼。
      （五） 公产的消灭
      所谓公产的消灭，就是指一项公产丧失作为公产的身份，不再发挥公共使用效益的法律效果。公产消灭的方式主要有两种：（１）公产作为财物在物理属性上的灭失和终止，如桥梁坍塌。（２）公产在公共使用目的实现后性质变更，其本身仍然存在，即变更为一般意义上的私产和行政主体的私产。我们暂且将这两种消灭分别称为自然消灭和法律消灭。第一，公产在物理属性上的终止和消灭一般均由某种自然或人为的事件引起，如桥梁坍塌或拆毁。这种消灭强调公产作为自然物本身不存在了，因而称为自然消灭。第二，公产在公共使用目的实现后变更为私产或行政主体的私产，一般是基于法律性质上的变更，即该项公产不再具备法律上界定其作为公产的标准。这种消灭中的公产本身仍然存在，只是性质发生了变化，因而称为法律消灭。自然消灭是物本身的灭失，其法律效果比较简单，即与其相关的公产法律关系消灭，公产身份丧失；法律消灭实质上是公产性质的变更。
      四、我国公产制度的立法建议
      前文已经较为清晰的勾画出了我国公产制度的基本内容，从公产的界定、设置到开发、利用，再到管理、保护和消灭，其中涉及各个法律关系中的主体、内容和客体，并包括了对若干特殊情况的处理。目前，已有学者建议制定一部专门的单行法律来规定公产制度，也有学者注意到了新颁布的《物权法》对建立公产制度的影响。另外，一些已有的法律，如《铁路法》、《公路法》、《电力法》中有关于个别公产的规定也值得注意。
      一方面，要保证行政主体在公产管理关系中的活动法定化、规范化，唯有制定一部规制公产的单行法律。从体系上来讲，这部单行法律应当包括了总则、公产管理机关、公产的界定和设置、公产的使用、公产的管理、公产的消灭、法律责任和附则。
      另一方面，我国虽然尚没有专门的法律来规定公产制度，但是已成文的法律中已有所涉及。而２００７年《物权法》的颁布实施，欲将公产纳入民事法律体系中予以调整。我国对于一些特殊的公产有专门的法律来规定，如《公路法》、《铁路法》、《电力法》等。也正是由于这些法律的存在，使得我国虽没有公产制度，但对这类公产却是“有法可依”。如果有新的《公产法》产生，本应按照新法优于旧法、特别法优于一般法的原则来处理同这些法律的关系。但是细细分析，又有矛盾。例如，《铁路法》相对于《公产法》是旧法，但又是规制铁路公产的特别法。这时，我们可以按照最有利于实现公产的公共效益的原则处理，或者可以修改《铁路法》中不合时宜的规定。也就是说，在新制定的单行法同已有法律法规发生冲突时，原则上采用处理法律冲突的一般方法，例外情况下，可以选择最能保护公产利益者。
      公产制度是行政法的主体内容，但在中国一直处于缺失状态。亚理士多德曾说：“凡是属于大多数人的公共事物，常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”所以说，公有财产处于社会利益体系的薄弱环节，谁都可以不管不顾，谁都可以侵犯且无需承担多少责任。这样的现象是危险的，它使得我们赖于公共活动和交流的公共财产的安全受到了极大的挑衅。我国的基本经济制度是以公有制为核心的，这些都预示和决定着公产在我国有着特殊的背景和意义。如何合理的规制公产的设置、使用和管理，是我国行政法学界的中心课题，也是当今中国法治建设的当务之急！
      公产制度是集公产的界定、设置、开发、利用、管理、保护、消灭及相关法律责任于一体的完整的制度体系，它是保护公产利益和公共利益所必需设立和重视的制度，。社会主义中国的公有制为公产制度的建立和健全提供了良好的制度基础，但是正是由于公有制的存在，使得我国法学界对于公产的关注一直较为淡漠。但从总体上来看，建立公产制度是大势所趋！

【参考文献】

       ［１］ 季卫东，吴小红．行政公产理论问题研究［Ｊ］．苏州教育学院报，２００７－０２．
       ［２］ 王名扬著，法国行政法［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社１９８８．

【作者简介】杨晓溪（１９８７— ），女，陕西人，复旦大学国际法硕士研究生，研究方向：国际经济法。