【摘　要】土地储备制度作为一种制度的创新，解决了因土地无偿使用而产生的诸多问题。但目前我国的土地储备制度还是不完善的，本文针对当前我国土地储备制度存在的问题进行了分析并提出了建议。对土地储备制度的市场调控力问题，本文也做了相应的分析。
     【关键词】土地储备；市场调控力；房地产市场结构

      一、引言
      自１９９６年上海成立我国第一家土地收购储备机构以来，到目前为止全国有２５０多个城市相继建立了各种各样的土地收购储备机构，开始或准备实施自己的土地储备方案，城市土地储备制度的建立是城市政府为培养和规范土地市场，盘活企业存量土地资产，有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题而进行制度创新的产物，现已成为推进土地制度和土地使用制度改革的新的突破点。
      二、土地储备制度的评价
      所谓土地储备制度，指的是土地管理部门对通过征收、收购、回收、置换等方式合法取得的土地进行投资开发整理，并加以储备，根据经济社会发展需要和城市总体规划、土地利用总体规划将储备的土地有序地投入市场，以达到满足各种用地需求、调控土地市场的目的的一种土地管理制度。笔者认为，目前我国土地储备制度，还存在以下问题：
      １、城市土地储备的法律制度尚不健全
      目前为止我国还没有一部有关土地储备的统一立法。各地方的一贯做法是依据一些地方性法规来约束和指导城市土地储备制度，然而这种做法并没有给土地储备机构的法律地位、土地储备制度的监管和约束机制等重要问题提供法律保障。而且还会给土地储备运行带来诸多风险，甚至会直接影响土地储备制度的正常运行或其目标的实现。
      ２、城市一级土地市场没有形成有效地垄断
      城市土地储备制度要真正发挥作用，政府垄断城市土地一级市场是关键。但从目前的情况来看，许多城市的土地储备机构并没有完全垄断城市土地一级市场。一般来讲，在我国除了土地储备机构以外，能够对市区国有存量土地进行回收、整理开发和制定供应计划的部门就有旧城改造办公室、建委等。这种多部门管理难以实现土地的集中整理开发，从而使城市开发建设的资金浪费严重，甚至导致国有土地资产流失。
      ３、土地收购补偿标准偏低
      土地储备运营过程中在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了“耕作无地、就业无门、保障无路”的困境。另外，由于一部分土地现有使用者对较低的补偿不满，于是在心理和行为上对土地回收有抵触，使得土地储备机构的谈判难度增加，土地回收时间延长，增加了储备的成本。
      ４、土地储备资金筹集困难
      我国目前土地储备资金来源主要有三个渠道：一是政府财政拨款，一般是政府前期注入的启动资金，然而对于土地储备所需的巨额资金来说政府拨款可谓是杯水车薪；二是来源于商业银行贷款，这是目前我国土地储备机构运营资金的主要来源；三是其他资金来源，如少数地方以储备土地的出让收益的一部分作为土地收购储备资金来源，但实施中随意性较大，缺乏规范化和制度化，而且对于刚开始实行土地储备制度的城市来说，根本没有土地出让收益，也就不可能依靠这种筹资方式。可见，我国目前土地储备资金来源主要是银行贷款，这种单一的筹资渠道使土地储备制度面临着较大的资金风险，如因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅度增加，甚至会出现城市土地出让收益低于土地储备成本的情况。
      三、完善我国土地储备制度的对策
      我国目前城市土地储备制度运作过程中存在的问题，有些是客观的，需要运作一段时间后才能解决；有些则需要制定相应的政策，改变管理体制才能解决；还有一些是因为缺乏经验而产生的，要通过研究和具体的实践探索才能解决。针对后两种情况我们应该以改革为突破口，在发展中不断完善我国土地储备制度。
      １、制定和完善相应的法律法规
      土地储备制度涉及到政府、有关部门和行业多个方面，为使土地收购储备和土地交易工作有章可循、有法可依，应在继续完善《土地管理法》和《房地产管理法》的基础上，加快相应配套法规的起草制定工作。要在法律法规上明确规范土地储备的内涵、性质、范围、施行机构及其权利和义务。制定土地收购、拆迁、出让等的操作方法与管理制度，建立土地储备的监督制度，规范土地储备资金的运作与管理，保证土地储备制度运作的合理性、合法性以及可操作性。
      ２、建立社会化的资金筹集方式
      首先要建立城市土地储备基金，并通过专业机构对城市土地储备基金进行运作，从而实现土地“征购、储备、出让”在土地资产和资金上的双向良性循环运动。其次可以争取国家税收的支持，争取土地储备税收上的优惠。最后要继探索土地储备的风险规避机制，使土地储备机构融资能从单一的银行贷款向银行贷款和发行债券、股票等有价证券的融资组合模式转变。
      ３、健全土地储备收益分配和补偿机制
      合理的土地补偿标准，是顺利完成土地征购、回收工作，促进城市土地储备制度长期良性发展的基础之一。在确定土地收购价格时要坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则。同时利用市场比较法、剩余法、收益还原法和基准地价系数修正法等方法进行价格评估。另外，在制定土地补偿标准时，应充分考虑土地的区位条件和用途，同时还应考虑土地的取得方式和剩余使用年限，采取依据不同情况分别对待的原则。最后土地的收益分配也要结合不同的情况分别进行。
      ４、形成城市一级土地市场的有效垄断
      要完善城市土地储备制度、搞好城市土地经营，就要强化城市政府的组织领导作用。城市土地的使用必须由政府统一规划、统一征用、统一开发、统一管理。只有这样才能形成“一个口子进，一个口子出”的良性用地的局面。这样才能改变以往用土地换建设、资金小范围平衡的做法，形成全市区大范围先平衡、后盈余的格局。同时，城市土地的流转必须由土地行政管理部门严格依法把关，严格控制土地供应总量、用地结构、供地方式以及土地价格。要在有效地垄断城市土地一级市场的基础上，规范土地二级市场的管理。通过政府集中统一管理，保证其对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。
      四、土地储备制度市场调控力的相关问题
      １、土地储备制度市场调控力的影响因素
      ①制度性因素
      土地储备制度的法律地位：目前，指导土地储备工作的法律依据主要是各地方政府的土地储备实施办法或管理办法。因此，在缺乏足够法律保障的情况下实施土地储备制度，将会在实际工作中遇到各种困难，致使土地储备机构工作无法可依，进而影响土地储备制度的市场调控力。
土地储备机构的法律地位：因各地土地储备机构的性质、功能和法律地位各不一样，我国的《土地管理法》等法律中也没有明确规定土地储备机构的法律地位，导致这些机构在实际动作中会受到一些阻力，其土地市场调控功能的发挥就会受到一定的影响。
      ②主体性因素                                           
      我国城市规划体系相对完善，而土地规划则起步较晚，其功能尚不健全。因诸多原因，许多部门都以政府名义私自变相出让土地，从中获利，进而削弱了土地管理部门的职权，而很多地方政府为实施城市发展规划，大搞工业园、科技园建设，造成对土地资源掠夺式开发，从而架空了土地储备机构的职能，影响土地储备制度的市场调控力。
      ③操作性因素
      土地储备量：如何根据每个城市的经济发展状况和土地利用总体规划、城市总体规划来在确定土地储备量的最优值，是直接影响到土地储备的市场调控力的关键问题和难点问题。土地储备量的大小又受土地储备成本、收购方式等相关因素的影响。土地储备量过小，不能起到调节市场的作用；储备量过大，则会过多地占用储备资金，加大了储备机构的金融风险。如何确定土地储备量的最优值，国内学术界还没有统一的认识。
      土地储备周期：一般而言，土地储备周期越短，储备机构的资金回收就越快，金融风险就越小。然而在这种情况下土地储备机构所拥有的土地也越少，其对市场的调控力也就越小；土地储备周期越长，固然可以增大政府对一级土地市场的调控力，但同时占用的土地储备资金也就越久，金融风险也就越大。
      土地储备资金：土地储备资金是影响土地储备对市场调控能力的关键因素。我国的土地储备制度是一个新的制度创新，其发展仍处于探索阶段。就我国多数城市而言，土地储备资金并不充裕，融资渠道也相对单一，因此能收购到的土地数量较少，对市场的调控能力当然也就很低了。
      ④经济性因素
      银行利率：很多土地储备机构的因自有资金不足而通过银行抵押贷款方式获得土地储备资金的。因此，土地储备机构所能收购、储备的土地数量就与银行利率有了极为密切的联系。银行利率越高，土地储备机构获得银行贷款所付出的成本就越高，能收购到的土地数量也就越少，土地储备的调控力也就越小；银行利率越低，土地储备机构获得贷款所付出的成本就越低，能收购到的土地数量也就越多，土地储备的市场调控力也就越大。
      财政政策：一般来说，当国民经济处于膨胀时期，国家会采取紧缩性的财政政策，这样，流向土地市场的社会资金就会减少，对土地的需求量也就减少，土地储备的市场调控力就会相对不明显；经济处于发展滞缓甚至衰退时期，国家会采取财政政策，土地市场也就相对旺盛，土地储备所显现出的市场调控力也就越明显。
      ２、提高土地储备市场调控力的对策建议
      ①明确土地储备制度的法律地位，提高土地储备机构的动作效率
      在我国有关法律中要进一步规范土地储备的内涵、范围、性质、和相关权限，明确该制度的实施机构及其法律地位，制定一整套土地征收、收购、置换、出让的操作程序，同时加强土地储备资金的管理，保护土地被收购方的合法权益，使土地储备制度实施具有合法性和可操作性。
      ②采取多种途径进行融资，增强土地收购储备能力
      目前，银行抵押贷款是土地储备资金的主要来源，尽管政府的土地抵押贷款相对容易，但在房地产市场持续波动的情况下，土地储备机构很有可能面临沉重的还贷负担。除银行抵押贷款外，政府还可以采取建立土地储备基金、土地债券化、土地出让金垫资、土地储备期间经营收益等多种方式进行融资。
      ③加强土地需求预测工作，合理控制土地储备量和储备周期
      政府在进行土地储备工作之前，应根据城市发展规划和经济社会、人口、房地产业等各方面的实际发展状况，确定每一个土地储备周期内的土地需求量，预测存量土地和增量土地，再分别加以收购储备，将土地储备量控制在最优区间内。因我国很多城市土地储备资金不足，房地产市场变化快，一般来说，我国土地储备周期应以一至两年的短期为主，加快土地储备资金周转，提高资金动作效率。
      ④完善土地使用监督机制，集约利用土地资源
      在完善我国土地储备机制的同时，还要完善土地使用监督机制，保证土地资源的集约利用。对于已经取得土地使用权的开发商和用地单位，要及时监督其土地使用情况。对于暂时闲置不用的土地，要征收土地闲置税；而对没有在规定期限内开工建设或没按规定比例投入资金的企业，可以无偿收回土地，以防止开发商囤积土地进行投机，提高土地资源利用率。

【参考文献】

        ［１］ 杨志荣， 张晟伟． 城市土地储备模式的比较与创新 ［Ｊ］． 中国集体经济， ２００８， （３）．
       ［２］ 陈怀林． 城市土地储备制度问题与对策探讨 ［Ｊ］． 现代商业， ２００８．