【摘　要】随着泛珠区域经济的不断快速发展，泛珠区域环境问题日益严重，环境污染、生态破坏己经影响到人们的生产、生活，如何在泛珠区域环保立法层面对泛珠区域环境问题进行探讨，在现阶段具有重要的理论和实践意义。
     【关键词】泛珠三角区域；泛珠区域环保立法；排污权交易；环境责任保险

      ２００７年《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》的出台，揭开了泛珠三角区域可持续发展法律保障机制建立的神秘面纱。尽管泛珠三角区域环境保护合作早已启动，并且这些年来也已获得了许多突破性进展，诸如珠江流域水污染防治“十一五”规划的确立，区域环境监测与数据的共享，区域环保产业技术的交流，环保产业电子商务平台的建设等，但在跨界污染处理问题上达成共识这还尚属首次。本文试图以海峡西岸区域环保协作为视角对“泛珠框架下如何建立一套完整的可持续发展环保法律保障机制”这一问题进行初步探讨。
      一、泛珠区域环境保护保障现状总结
      伴随着世界范围内生产力的提高，社会经济的快速发展而来的是环境污染、生态破坏、生态衰竭等问题的日益严重，目前这些环境问题引起了社会各界极大的关注，对整个法学界也造成了剧烈的冲击。
      综观泛珠区域环保保障现状后不难看出，现阶段泛珠区域内各省、地区均以地方立法为主要表现形式，这些零散的地方环保立法在一定程度上的确对环保发展起到了相应作用，但由于各地方之间发展水平、条件、优势等差异性的存在，地区和部门分割管理的存在，合作过程中的矛盾冲突的存在，同时又缺乏强有力的约束机制和管理手段，故目前主要存在的这种环保制度的缺陷也是相当明显的，譬如：立法体系极度凌乱，法律制度很不健全；行政执法力度较弱，法律实施困难重重；司法救济方式落后，环境权益保障不足等。
      二、泛珠区域环保法律现存问题概述
      （一）立法体系极度凌乱，法律制度很不健全
      首先，截至目前，我国关于区域环保宏观调控的法律空缺，也没有建立起一套完整的有关区域环保协调发展的法律体系；其次，立法的行政色彩过重，行政命令和干预过多，缺乏经济管理的科学性和民主性，尤其表现为缺乏效力稳定的基本法、框架法；以政策代替法律的现象严重；再次，在立法权限的制约下，由于立法效力仅能涉及本省或本市所辖范围，故对于跨地区协作的环保形式缺乏良好的统筹规划。
      （二）行政执法力度较弱，法律实施困难重重
      查阅大量相关资料后不难发现，泛珠区域内环境执法存在的问题主要体现为三个方面：第一，环境管理体制有待完善。我国目前不仅存在环境管理机构重复设置，环境管理职能交叉和矛盾等现象，而且统一监管部门和分管部门的关系不明确，由此导致执法效率较低；第二，环境执法公正有待加强。由于地方保护主义的原因，在地方利益冲突中环境执法公正性着实让人担忧，经常影响环境执法的效果。第三，环境执法效率有待提高，包括执法人员素质偏低在内的种种原因使得当前一些环境污染破坏行为得不到及时有效的处理，从而降低了环境执法效率，致使环保法律实施起来困难重重。
      （三）司法救济方式落后，环境权益保障不足
      环境司法活动作为环境保护的最后一道法律防线，承担着极其重要的作用，其他任何活动都无以取代。但是，在普通环境纠纷中，一般只有在当事人主动向法院提出诉讼请求时，法院才会代表国家对环境纠纷做出居中裁决，保证裁决的执行的是国家强制力，这样以个案的方式对环境保护相关关系做出调整的模式在我国较为常见。然而由于根深蒂固的经济优先思想的盛行，司法系统自身缺陷的存在，社会经济发展水平的低下以及环境立法粗糙等诸多因素的限制，我国司法制度对公民环境权益的保障并不完善。
      三、完善泛珠区域环保法律保障机制相关建议
      了解了泛珠区域环保保障现状后，让人对泛珠区域环保问题解决的急迫性有更直观的感受，故本文试图从立法层面来初步探讨有关泛珠区域环保保障机制的确立。
      （一）完善泛珠区域环保立法若干建议
      众所周知，２００７年《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》的出台将有关泛珠区域环保立法协作方案的探讨推向了高潮。在研究了海峡西岸区域环保协作的相关问题后，笔者认为泛珠区域环保法律保障机制的建立应在完善《泛珠区域环境保护法》及相关法律中的原则性制度同时，针对当地具体情况创设下列具体制度，主要包括：建立排污交易制度；成立影响评价系统；创立环保风险机制；确立经济激励规则等。
      １、泛珠区域环保立法基本原则
      泛珠区域环保立法的基本原则可以体现泛珠区域关于环境问题的态度，同时也可在泛珠区域环境立法中起引领性作用。综观各国的基本原则，结合我国的实际情况，笔者建议，在我国泛珠区域环境立法中应明确规定以下基本原则：全程控制原则；永续发展原则；严格责任原则；高效便民原则；自愿双赢原则。
      ２、泛珠区域环保立法创新制度
      （１）建立排污交易制度
      无论是财政部与国家环保总局去年批复的江苏省在太湖流域开展以水污染物排污指标为主要内容的排污权有偿使用和交易试点，还是今年福建省电力咨询协会组织召开的《环保装置对火电厂运行的影响及排污权交易研究》课题评审会，抑或标志着中国第一家综合性排放权交易机构完成首例排污权交易的天津市污染物排放总量有偿转让在天津市开发区企业和天津市汉沽区之间的完成，都证明了一个事实：“排污权交易”时代来临了。
      该制度作为一种综合考虑了环境保护和发展经济两方面因素而提出的环境管理政策，是“科斯定理”的具体体现。在泛珠区域环境保护立法过程中明确建立排污权交易制度不仅有利于污染治理技术的进步，还利于遏制某些环保部门的利己行为；不仅有利于公民表达自己的意愿，扩大环境保护的群众基础，还在客观上有利于形成污染水平低而生产率高的工业布局。
      （２）成立影响评价系统
      近日，环境保护部华南环境科学研究所作为港珠澳大桥建设的环评公众参与承担机构开展了“港珠澳大桥工程环境影响评价公众参与”专题，开始征求公众对港珠澳工程的环境影响、污染防治措施的意见和建议，这一举措获得了社会上的广泛好评。无独有偶，去年与该事件有着类似意义的当属厦门ＰＸ项目相关问题了，尽管厦门政府与民众在公众参与环保评价这一问题上最终达成了一致，但在寻求“公众参与环保评价”方式的这条路上走得如此辛苦却是值得我们深思的。但是，从某种角度而言，这类事件的增多实际上也标志着人们对于成立完整环境保护影响评价系统的需要已经十分迫切，从这个方面来讲，泛珠区域协调部门应当尽快建立一套完整的环境保护影响评价系统以满足社会的现实需要，这样也才能符合科学发展观的实质要求。其实为体现国家对环境影响的前期评价工作的重视，早在２００２年，我国就颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，但对于泛珠区域整体而言，至今却未形成一套完整的环境保护影响评价系统实在让人感到遗憾，目前当务之急应当在《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的指导下制定出《泛珠区域环境影响评价实施条例》和《泛珠区域环境影响评价公众参与实施细则》，以便更有针对性地解决泛珠区域公众享有环境权不足的现状。
      如何才能成立完整的泛珠区域环保影响评价系统呢？具体来讲，笔者认为该《条例》和《细则》中应该体现以下一些内容：鼓励公众参与有关环境的立法，设立奖励机制；借助公众力量监督环境污染和生态破坏等行为，实行奖惩制；引入环境公益诉讼制度，为公众施行环保提供多种选择；建立科学、合理的公众意见征求制度，鼓励公众参与环境影响评价；建立定期的环境状况公告制度，引导公众利用环境资源的偏好，实现理性消费；建立规范的组织原则，支持公众组成环境社团开展环境保护工作。在这一点上，笔者认为福建省作为海峡西岸经济区的领军人物的确有可圈可点之处，以厦门为例，不论ＰＸ项目上不断举行的听证会，还是反复修改的《厦门快速公交系统（ＢＲＴ）工程建设项目环境影响报告书》，抑或厦门政府经常进行的环保民意调查活动，都反映了一点：环保影响评价系统的成立必不可少，公众参与应为重中之重。
      （３）确立经济激励规则
      在市场经济发展得如火如荼的今天，探讨环境保护的过程中当然也离不开经济激励手段的运用，在泛珠区域环保协调立法过程中可以尝试使用的经济手段应该包括经济奖励与经济资助制度两种。
      所谓经济奖励制度，其实就是为更加刺激公众广泛参与环境事务、参与环境立法、参与环境公益诉讼等而设计的有针对性的经济奖励条款。该制度通过改变行为人的条件而并非行为人的价值体系或经济偏好而起作用，通过价值选择过程将对个人对环境的关注内在化。经济奖励制度可以设计为：当公民发现重大环境污染隐患或生态破坏可能报告环境行政执法机关，并经核实且保证环境行政执法机关及时予以制止，避免环境损害发生时，可以给予提供重大线索的环境参与人以一定的经济奖励；或者是行为人改进技术，降低污染达一定程度后给与相应经济奖励等等。
      所谓经济资助制度，其实是指对于有利于环境保护的相关行为给与一定的经济资助。以环境公益诉讼制度为例，原告提起环境公益诉讼的诉讼费用可以按照有利于原告的原则收取，原告即使败诉，也可以减免收取部分诉讼费，这些措施可以在一定程度上起到进一步监督行为主体依法作为与不作为的作用。此制度的确立目的是使泛珠区域环境保护的思想内化于泛珠区域人们的行为中或内化于泛珠区域企业的行为中，从而实现“经济人”向“生态人”的飞跃。
      （４）创立环保风险机制
      当环境问题不断恶化成为常态，环境事故频频发生不再鲜见，泛珠区域内因环境侵权造成的环境污染和生态破坏问题已经日益凸显，基于环境纠纷案件的复杂性和环境区域立法的滞后性，泛珠区域内很多污染受害人的合法权益仍难以得到保障。加之环境侵权人迫切需要将环境侵权损害赔偿风险转嫁出去，环境责任保险应运而生，包括环境责任强制险和环境责任任意险。
      泛珠区域环保协调法律的立法者应该先在泛珠区域环境法的母法中率先规定相关企业必须投保环境责任强制险，原则性规定有关环境责任强制险的条款，填补我国环境侵权赔偿领域的这一法律空白；并逐步依据《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、等污染防治类法律和《森林法》、《水法》等自然资源保护类法律的相关规定，结合泛珠区域环保特点，在泛珠区域环保相关实施细则中细化母法中的原则性条款，加强环境责任强制险条款的可操作性，增加环境责任任意险的多选择性，这样可以在一定程度上分担环境侵权人的赔偿责任，缓解环境侵权人的赔偿压力，受害人也能获得真正意义上的救济。
      总而言之，基于区域问题广泛性和复杂性的客观存在，结合泛珠区域的特点提出有针对性的策略方为上策。

【参考文献】
       ［１］张梓太、吴卫星编著：《环境与资源法学》，科学出版社 ２００２ 年第１ 版。
       ［２］蔡守秋：《调整论——对主流法理学的反思与补充》，高等教育出版社 ２００３ 年第 １ 版。

【作者简介】王萌，女，湖北荆州人，厦门大学法学院０７级法律硕士。